Transición a la mexicana: mañana

Es innegable que el sistema político no va a cambiar: la tradición política, cultural e institucional hacen prácticamente imposible pensar en el cambio a un sistema parlamentario. También resulta difícil creer que el sistema de partidos podría modificarse: es claro que a pesar de la relativa facilidad con la que puede crearse un nuevo partido, éste desaparecerá invariablemente. Quizá se deba a que, pese a que tenemos una sociedad fragmentada y diversa, la realidad ideológica sólo se expresa en dos sentidos: izquierda y derecha. Por otra parte, es obvio también que la disciplina partidista hará muy difíciles las negociaciones entre los distintos sectores de la elite. De tal suerte, crear mayorías, institucionales o no, se complica infinitamente.
El cambio que podríamos desear para mañana vendría al sistema electoral. Es evidente que el modelo mixto, más que intentar conjugar las ventajas de ambos modelos dentro del Congreso, lo que ha llevado es a una parálisis. No importa cuántas cifras de iniciativas aprobadas se nos muestren, la realidad es que las reformas económicas y sociales sustantivas han quedado trabadas en el Congreso, sea por la incapacidad de negociación del ejecutivo, o bien en razón de la radicalización de los partidos y su interés en la siguiente elección –federal, local, legislativa, presidencial, ejecutiva local, la que sea-. La construcción de mayorías para realizar los cambios de fondo que requiere el país necesariamente pasan por el diseño del sistema electoral, y tiene bien poco que ver con cuestiones de legitimidad o transparencia. Es una cuestión de decisiones de Estado, y la evidencia señala que ningún actor político está dispuesto o en capacidad de tomarlas.

Transición a la mexicana: hoy

El día de hoy, pese a que hay un órgano ‘independiente’ que se encarga de la celebración de elecciones, pese a que hay cierta libertad de prensa y competencia de partidos, el panorama no ha cambiado mucho. El sistema político sigue siendo presidencial: por lo tanto, la cuestión de la construcción de mayorías –institucional o no- continúa, o debería continuar, presente en la agenda de los políticos; el sistema de partidos ha promovido la disciplina partidista férrea en todos ellos. Y sin embargo, mucho cambió. ¿Qué ocurrió? La clave del cambio está en el sistema electoral.
Una de las consecuencias de la reforma electoral de 1962-1963, que había abierto la posibilidad a los partidos de oposición para alcanzar curules en la Cámara Diputados, fue que había otorgado una mayor presencia y fuerza a la oposición, en especial al PAN. Sin embargo, el fraude cometido contra este partido fortaleció la postura de no presentar candidato presidencial en 1976, mientras que ese mismo año, la oposición de izquierda presentaba un candidato sin registro. De tal suerte, el dilema que se le presentaba al PRI era la cuestión de no contar con una oposición para legitimar el ejercicio electoral.
Junto con esta cuestión, se encontraba también el hecho de que las fuerzas de izquierda, tras el movimiento estudiantil de 1968, habían radicalizado sus posturas, generando inestabilidad. Esto llevó a la reforma política de 1977, con la cual se pretendía otorgar a las fuerzas de izquierda el ingreso a la vida institucional del país.
Esta reforma, según Alonso Lujambio, tuvo consecuencias positivas. Por una parte, obligaba al PRI a entablar el diálogo con las fuerzas opositoras, tanto de izquierda como de derecha. Este diálogo ocurrió en particular en la Cámara de Diputados, que a través de las fórmulas de diputados de partido daba un cierto poder de interlocución a los partidos opositores en una Cámara aún dominada por el PRI.
La ruptura del PRI en 1987 fue facilitada por la reforma de 1977, ya que al incluir a la izquierda en el juego institucional, permitió que el electorado tuviera más opciones ideológicas. Esto, de principio, representó una serie de ventajas para el PRI, como el hecho de que la oposición venía de polos tan opuestos del espectro ideológico que tendía a dividir el voto, además de que difícilmente se lograría un acuerdo para abstenerse de participar en las elecciones, lo que permitiría conservar una imagen democrática del sistema. Aunada a las secuelas de la reforma de 1962-1963, resultaron en el primer gobierno dividido en la historia posrevolucionaria, en donde la Cámara de Diputados estaba dividida sin que nadie tuviera la mayoría calificada. Dado que el programa político de Carlos Salinas de Gortari requería de reformas constitucionales, el partido se vio obligado, más que nunca, a negociar con las otras fuerzas políticas, concretamente con el PAN.
La última reforma que se hizo al sistema electoral fue la ‘definitiva’ de 1996, en la que: para la cámara baja se fijó el 2% de votos nacionales para que un partido accediera a los 200 escaños de representación proporcional; las fórmula de integración de la cámara fija como tope un máximo de 300 escaños para el parido mayoritario, pero se hace prácticamente imposible que un partido alcance una mayoría calificada, lo que le impide hacer modificaciones a la Constitución; por otra parte, un partido no podrá contar con una cantidad de escaños superior al 8% de la votación nacional que haya recibido; finalmente, el senado contará con 128 escaños, de los cuales, 32 serán electos por representación proporcional a través de una lista única.
¿Qué ilustra esta diatriba de reformas? Que el sistema electoral fue moldeado por el sistema de partidos. Que fue hecho a la medida de las necesidades de los actores que participaban en él. Y, en cualquier sistema político, la vía suele ser inversa: el sistema electoral moldea el sistema de partidos.
Por si fuera poco, se ha creado un circulo vicioso entre el sistema electoral y los partidos. Veamos:
De acuerdo con Arendt Lijphart existen dos modelos de sistemas electorales. El primero es el mayoritario, y suele tener como características principales: un régimen de estado unitario y unicameral y un sistema electoral de mayoría (del tipo ‘winner-takes-all’), mismo que tiende a producir sistemas de partidos bipartidistas. Por otra parte, el modelo consensual es característico de regímenes federales, presidenciales, bicamerales y un sistema electoral de representación proporcional, que produce sistemas multipartidistas.
En México, podemos decir que contamos con un diseño constitucional mixto, ya que presenta características de ambos modelos a distintos niveles. Por un lado, puede considerarse que el modelo mayoritario aparece por el unicameralismo en el nivel estatal; además, por el sistema electoral mayoritario que existe para elegir a los cuerpos colegiados, desde los cabildos hasta las Cámaras del Congreso. Elementos del modelo consensual aparecen en el régimen presidencial, en el bicameralismo y en el federalismo.
De acuerdo con el ya citado Lujambio, desde los años de 1950, la preeminencia del elemento electoral de carácter mayoritario, más la concentración de poder en la presidencia de la República, pervirtieron los mecanismos consensuales del diseño constitucional original, llevando a un sistema hipermayoritario. Con las reformas electorales de 1962-1963 y 1977, se abrió la posibilidad de reforzar el carácter consensual de las asambleas locales y federales, y la posibilidad real de la oposición de acceder a gubernaturas, municipalidades e incluso a la presidencia, lo que, podría pensarse, ha llevado al México de ayer desde un sistema mayoritario-autoritario a uno de carácter consensual-democrático.
En realidad, parece que el diseño institucional consistió en hacer el pastel más grande, en vez de repartir pedazos menos pírricos. De esta manera, los legisladores electos por representación proporcional están al servicio de sus partidos, no de los electores. Mientras, los que en efecto contienden en las elecciones, se avientan 'el torito' porque ya tienen seguro el triunfo -pregunten a Döring si no. Entonces el sistema se ha pervertido: ningún partido quiere aventarse otra reforma porque en definitiva significará ceder espacios de poder, y aunque ustedes salgan a votar este domingo, así voten por Patricia Mercado, no estarán contribuyendo a que algo cambie en el sistema político. Ese espacio, me parece, no depende de nosotros, los ciudadanos comunes y corrientes...

Transición a la mexicana: ayer

El análisis comparativo más básico que puede hacerse entre el México de ayer, dominado por un partido hegemónico, y el México ‘democrático’ o 'en transición' o en 'consolidación' de hoy, necesariamente debe partir de la base de que el sistema político es de tipo presidencial. La Constitución habla de un arreglo institucional del Estado con base en una división tripartita del poder; la línea divisoria entre el sistema presidencial y el presidencialismo mexicano radica en la capacidad del ejecutivo para ejercer los poderes que le son facultad.
En principio, en virtud del artículo 49 Constitucional, el poder del estado está dividido en tres brazos –ejecutivo, legislativo y judicial–, y en teoría, las facultades de cada uno de ellos están claramente divididas y diferenciadas. Por ello, aunque constitucionalmente el ejecutivo tiene facultad de iniciativa legislativa, requiere de amplias mayorías para transformar dichas iniciativas en prácticas de política pública, lo que -siempre en la teoría- le obligaría a buscar consensos dentro del Legislativo para poder llevar a cabo su plan de gobierno.
La Constitución por sí misma no atribuía, ni atribuye, todo el poder al ejecutivo, y se hacía necesario entonces recurrir a otro tipo de factores, esencialmente a arreglos institucionales dentro de la elite gobernante, para poder entender cómo es que el presidente tenía tal capacidad de acción dentro del presidencialismo mexicano. Uno de esos factores es, por ejemplo, el hecho de que a partir de la presidencia de Cárdenas, el liderazgo del partido en el poder y la presidencia se concentraban en la misma persona, lo que le convertía en el árbitro último de las negociaciones entre el gobierno y los sectores representados en el partido.
Esto significa que, además de sus facultades constitucionales, dependía de la capacidad de cada presidente el poder que ejercía sobre la nación. Por ejemplo, la presidencia de Miguel Alemán y su impulso a la industria y la inversión en infraestructura contrastan con la de Manuel Ávila Camacho, quien dedicó buena parte de sus esfuerzos a obras de irrigación, o bien con Luis Echeverría, que se avocó a la promoción internacional.
Un ingrediente más del arreglo institucional de ayer es la no reelección legislativa. Ésta creaba una relación de dependencia entre el legislador y el presidente/líder de partido, anulando la relación que pudiera existir entre aquél y el electorado. La no reelección legislativa fue una reforma pensada y promovida por Plutarco Elías Calles para permitir que el poder ‘circulase’ dentro del partido: implicaba que las distintas facciones aglutinadas dentro del mismo iban a tener la oportunidad de acceder a asientos en la Cámara y eventualmente ascender en su carrera política. Esta reforma en 1933 implicaba que el Congreso estaría controlado de facto por la diligencia del partido, que podía o no estar en acuerdo con el presidente, como ocurrió en los periodos anteriores a la presidencia de Lázaro Cárdenas.
Sin embargo, cuando Cárdenas dio fin al Maximato con el exilio de Calles, la cabeza del partido quedó en manos del presidente, lo que convertiría al ejecutivo en el mediador entre el gobierno y los distintos sectores del PRI, a través de la designación de los candidatos a todos los puestos en el Congreso. Esto significó que el poder de mediación e incluso de determinar el futuro de los políticos dependía del presidente. Junto con ello, la facultad de facto de designar al sucesor, convirtieron al Congreso en un mecanismo de control del presidente frente a los sectores aglutinados en el PRI.
Este tipo de arreglo permitió la formación de gobiernos unificados. Éstos facilitan la concentración de poder del presidente, ya que al tener la mayoría en ambas Cámaras, podía impulsar las reformas necesarias, o bien producir la legislación conveniente, para poder llevar a la práctica las políticas que definirían su gobierno, virtualmente sin oposición alguna.
Junto con el gobierno unificado, se debe anotar que una condición indispensable es el hecho de que existía una disciplina de partido, de manera que los mandatos del presidente al Congreso, como es una reforma constitucional o la destitución de un gobernador, eran acatados con celeridad. Al ser el presidente el jefe del partido, la disciplina partidista se volvió una pieza fundamental que permitió al gobierno de un partido que gana mayorías aplastantes en las Cámaras, el mover e impulsar su legislación para cumplir con su programa de gobierno.

¿Qué es una transición?

Muchas son las teorías que, en años recientes, la ciencia política ha intentado articular para explicar los procesos de transición a la democracia en el mundo. Podemos citar a Rustow, pionero en la materia, quien destacó el hecho de que una transición a la democracia se da en la arena de lo político, por lo que los actores políticos juegan el rol fundamental en las negociaciones, las cuales siempre están enfocadas a esa arena, en cuanto a normas e instituciones jurídicas que regulen procesos electorales y definan las reglas del juego democrático.
Por su parte, Guillermo O’Donnell y Philippe Schmitter aportaron una definición que en lo general nos dice que una transición está delimitada por el inicio de un proceso de disolución, y por el establecimiento de otro régimen distinto. Además, indicaron que en los procesos de transición, las reglas del juego no están definidas, y todo el proceso gira en torno a la manera en la cual se van a definir los procedimientos y las reglas del juego político, los cuales son el fondo del asunto en una transición. Asimismo, indican que el deber de los líderes es convencer a la población de las ventajas de los valores y la vida democráticos, poniendo en perspectiva el hecho de que no son necesariamente la medicina milagrosa para problemas tales como el crecimiento económico.
Estos dos autores también indican que la mayoría de los procesos de transición van precedidos por un periodo de liberalización, en el que se extienden las libertades civiles dentro del régimen autoritario; mientras tanto, el reconocimiento de los logros políticos de la oposición y el establecimiento de un marco legal que permita llevar a cabo prácticas democráticas, caracterizan el periodo de democratización. Por otra parte, la consolidación de la democracia es el fin de un periodo de incertidumbre, porque las reglas del juego ya son claras. En una democracia consolidada, ninguna de las fuerzas o actores políticos considera que hay otra alternativa distinta de la democracia para llegar al poder.
Los enfoques tradicionales en la literatura de consolidación democrática, hacen énfasis en las instituciones reconocidas como democráticas, pero en ningún caso reflexionan acerca de las instituciones informales, cuyas prácticas están bien difundidas entre los países de América Latina, y las cuales, por su raíz histórica, se encuentran bien institucionalizadas. Un ejemplo de esto es el particularismo: la tendencia a borrar los límites entre las esferas pública y privada, lo cual puede dar lugar a prácticas como el nepotismo.
O’Donnell es quien ahonda más en el asunto de que, aunque en América Latina las instituciones existen, a veces no están dotadas de poder, por lo que se debilita la autoridad legal y se crean espacios propicios para la corrupción. Aunados al particularismo, estos dos problemas generan la tentación de regresar a prácticas autoritarias, o de favorecer a una elite o grupo.
Finalmente, O’Donnell nos dice que el ideal sería que las democracias nuevas se construyeran sobre la base de las instituciones y prácticas formales, y que la preocupación fundamental que debe centrar la atención de los estudiosos en el tema, es la cultura política de los pueblos, que carece, en muchos casos, de los referentes necesarios para institucionalizar la democracia.